Umowy o świadczenie usług publicznych (PSC) – stanowisko ws. dzierżawy pasażerskiego taboru kolejowego i rozliczania rekompensaty

Stanowisko ws. zasad udzielania i rozliczania dofinansowania UE na pasażerski tabor kolejowy jako elementu rekompensaty w umowach o świadczenie usług publicznych (PSC – Public Service Contract) oraz sposobu postępowania przez operatorów kolejowych po zakończeniu umów o świadczenie usług publicznych (PSC) w okresie realizacji lub trwałości projektów w kontekście przeciwdziałania niedozwolonej pomocy publicznej.

Dofinansowanie inwestycji taborowej przedsiębiorstwa kolejowego ze środków funduszy europejskich stanowi dla tego podmiotu korzyść, ponieważ zwalnia je z kosztów, które w normalnych warunkach rynkowych musiałby on samodzielnie ponieść. Zgodnie z rozporządzeniem 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r., dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych oznacza każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem. W jej ramach niewątpliwie mieści się zatem wsparcie ze środków publicznych zakupu pojazdów kolejowych. Dofinansowanie UE jest w tego typu przypadkach przekazywane w ramach umowy o świadczenie usług publicznych, ponieważ zastępuje część środków finansowych przekazywanych tytułem rekompensaty operatorowi przez organizatora. Mamy tym samym do czynienia ze środkami przyznanymi bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ. Stanowisko takie wielokrotnie potwierdziła Komisja Europejska i w oparciu o nie finansowano zdecydowaną większość dotychczas zrealizowanych projektów taborowych.

Brzmienie przepisów ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym w niniejszej opinii ma znaczenie drugorzędne w tym kontekście, ponieważ zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa UE, zasadą przyjaznej wykładni prawa UE oraz przepisami Konstytucji RP, rozporządzenie UE, jakim jest rozporządzenie 1370/2007, obowiązuje bezpośrednio w polskim porządku prawnym i ma pierwszeństwo przed przepisami prawa polskiego o randze ustawowej i niższej (w przypadku kolizji). Jednocześnie przyjęcie stanowiska, że dofinansowanie inwestycji taborowej operatora nie stanowi elementu rekompensaty i nie jest przekazywane w ramach umowy o świadczenie usług publicznych oznaczałoby, że na dzień dzisiejszy nie ma podstaw prawnych do udzielenia dofinansowania operatorom, zapewniającym zgodność takiego działania z zasadami pomocy publicznej. W przyszłości zaś taką podstawą byłoby jedynie Transportowe rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych (blokowych), które w aktualnym brzmieniu całkowicie wyłącza tego typu podmioty z możliwości uzyskania wsparcia.

Dofinansowanie inwestycji taborowej operatora ze środków funduszy europejskich stanowi element rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, jest przekazywane w ramach umowy o świadczenie usług publicznych i może być fizycznie wypłacane jedynie podmiotowi realizującemu usługi publiczne w momencie jego otrzymania.

Dzierżawa taboru jednym z możliwych sposobów wdrożenia tzw. klauzul taborowych. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, dofinansowanie inwestycji taborowej ze środków funduszy europejskich jest uwzględniane w kalkulacji rekompensaty, poprzez odpowiednie obniżenie kosztów amortyzacji (odpisów amortyzacyjnych) branych pod uwagę przy jej obliczaniu. Innymi słowy podstawa do obliczania amortyzacji jest pomniejszana o wielkość otrzymanego dofinansowania. Przy czym, co bardzo istotne, okres amortyzacji jest rozumiany przez Komisję Europejską w specyficzny sposób, jako okres ekonomicznej używalności (przydatności) taboru, cały cykl życia inwestycji. W przypadku taboru wynosi on 30-40 lat. Umowy o świadczenie usług publicznych są natomiast zawierane na krótsze okresy – co do zasady maksymalnie 15 lat. Tym samym po zakończeniu obowiązywania umowy o świadczenie usług publicznych operator, który otrzymał dofinansowanie inwestycji taborowej ze środków funduszy europejskich, pozostanie z korzyścią w postaci dysponowania aktywami, w przypadku których wsparcie UE udzielone na ich zakup nie zostało do końca rozliczone w ramach rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, ze względu na znacznie dłuższy okres amortyzacji dofinansowanego taboru od okresu obowiązywania umowy o wykonywanie przewozów. Korzyść taka będzie stanowić niedozwoloną pomoc publiczną. Jej wysokość będzie równa kwocie dofinansowania projektu taborowego ze środków funduszy europejskich, nierozliczonego w ramach tej rekompensaty.

W celu rozwiązania tego problemu Komisja Europejska wymaga wprowadzenia do umów o świadczenie usług publicznych tzw. klauzul taborowych, co potwierdza, że dofinansowanie inwestycji taborowych ze środków funduszy europejskich jest przekazywane w ramach umowy o świadczenie usług publicznych. Klauzule te mają gwarantować ostateczne rozliczenie korzyści uzyskanej przez operatora z tytułu przyznanego mu dofinansowania w ramach rekompensaty w danym okresie powierzenia. Umowa o świadczenie usług publicznych, w przypadku gdy dofinansowaniu ze środków funduszy europejskich podlegają aktywa o okresie amortyzacji (okresie ekonomicznej używalności/okresie cyklu życia) dłuższym niż okres obowiązywania tej umowy, powinna określać, w jaki sposób zostanie zagwarantowane, że operator nie pozostanie w związku z uzyskaniem wsparcia ze środków funduszy europejskich z nierozliczoną (nadmierną) korzyścią, stanowiącą niezgodną z rynkiem wewnętrznym UE pomoc publiczną. Stosowne mechanizmy mogą być do pewnego stopnia otwarte, a w szczególności opierać się na różnych scenariuszach. Klauzule mogą na przykład przewidywać:

• przeniesienia taboru współfinansowanego ze środków funduszy europejskich do innej umowy o świadczenie usług publicznych i dalsze rozliczanie korzyści w postaci dofinasowania inwestycji taborowej ze środków funduszy europejskich;
• sprzedaż taboru współfinansowanego ze środków funduszy europejskich innemu operatorowi, który będzie go wykorzystywał do realizacji innej umowy o świadczenie usług publicznych, w takim przypadku korzyść w postaci nierozliczonej dotacji UE musi zostać przeniesiona przez sprzedającego tabor na jego nabywcę w postaci odpowiedniego obniżenia ceny za sprzedawany tabor;
• przeniesienie taboru na organizatora (właściwy organ) z odpowiednim rozliczeniem środków dotychczas nierozliczonych w ramach rekompensaty zainwestowanych przez operatora w projekt taborowy z zasobów własnych;
• zwrot nierozliczonej w ramach rekompensaty kwoty dofinansowania inwestycji taborowej ze środków funduszy europejskich.

Rozwiązanie polegające na dzierżawie taboru wydaje się akceptowalne pod pewnymi warunkami. W szczególności musi ono mieć charakter ekwiwalentny do jednego z wymienionych powyżej, tj. przynosić taki sam skutek. W tym kontekście powinny być spełnione w szczególności następujące warunki:

• dotychczasowy operator nie może pozostać z żadnym finansowym elementem korzyści w związku z pozyskanym dofinansowaniem ze środków funduszy europejskich;
• czynsz dzierżawny uzyskiwany przez dotychczasowego operatora (właściciela taboru) może pozwalać mu jedynie na odzyskanie przez niego środków własnych zaangażowanych w dany projekt taborowy, które nie zostały dotychczas rozliczone w ramach rekompensaty z tytułu świadczenia przez niego usług publicznych;
• dofinansowany tabor musi być faktycznie dostępny, bez żadnych przeszkód, dla innych operatorów zainteresowanych wykonywaniem danych usług;
• fakt dysponowania taborem przez określone przedsiębiorstwo nie może stanowić dla niego żadnej przewagi konkurencyjnej na etapie przeprowadzania konkurencyjnej procedury wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego (należy w tym zakresie przewidzieć odpowiednie zabezpieczenia w ramach prowadzonego postępowania na wybór operatora i jednoznacznie wykluczyć taką możliwość).

Trzeba przy tym zaznaczyć, że zawsze istnieje ryzyko, iż Komisja Europejska lub inne organy UE będą miały wątpliwości co do zasadności zastosowania takiego rozwiązania.

Klauzule dotyczą jednak sytuacji, w których w momencie fizycznego eksploatowania dofinansowanego taboru i otrzymywania przez przedsiębiorstwo kolejowe środków UE, operator wykonuje usługi publiczne i w trakcie okresu rozliczania inwestycji taborowej dochodzi do zakończenia okresu obowiązywania umowy o świadczenie usług publicznych, chociażby z powodu ograniczonego przez prawo maksymalnego okresu obowiązywania tego typu umów. Nie odnoszą się one jednak do przypadku, w którym w momencie wypłaty dofinansowania przedsiębiorstwo kolejowe nie realizuje usług publicznych, których to dofinansowanie dotyczy. Dofinansowanie stanowiące element rekompensaty z tytułu wykonywania konkretnych usług publicznych nie może być fizycznie wypłacane podmiotowi, który w momencie dokonywania wypłaty tych usług nie realizuje. W tego typu sytuacjach właściwe jest zastosowanie innych rozwiązań, np. nabycie taboru bezpośrednio przez organizatora, a następnie udostępnienie go operatorowi wybranemu do realizacji przewozów.

Powyższa opinia nie stanowi wytycznych co do sposobu postępowania przez organizatorów i operatorów przewozów kolejowych. Kwestie związane z przeprowadzaniem konkursów dotyczących zakupu taboru kolejowego, przeprowadzania postępowań na wybór operatora, zawierania umów o świadczenie usług publicznych (PSC) itp. leżą po stronie organizatorów i operatorów przewozów kolejowych.